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El 23 de noviembre de 2006, el Congreso de los Diputados aprobó la Ley reguladora de la Gestión de la Deuda Externa. En su momento, a pesar de reconocer algunos avances, como es el hecho de que dicho texto ha permitido ganar en transparencia informativa sobre la gestión de deuda llevada a cabo por el Ejecutivo, el balance no pudo ser positivo ya que no se consideró el concepto de corresponsabilidad del Estado español en la generación de deuda en terceros países.
Ello imposibilitó que dicha Ley contemplase la creación de mecanismos de auditoría de la deuda reclamada para conocer su origen legítimo, es decir, si los créditos que la originaron favorecieron o no el desarrollo integral de los pueblos a los que iban dirigidos. Por ello, en el instante de su aprobación, se valoró esta ley como una oportunidad perdida para realizar una verdadera política de gestión de la deuda que favoreciera a los pueblos más empobrecidos del planeta.
No obstante, en la ley reguladora de la gestión de la deuda externa se vislumbraba una brizna de luz ya que se obligaba a la reforma de los principales mecanismos generadores de deuda, de cara a asegurar que en el futuro no sea posible crear nueva deuda ilegítima. Aunque esta reforma debía darse en menos de un año, no fue hasta el 6 de noviembre de 2009 que el Gobierno aprobó en Consejo de Ministros la supuesta reforma de los principales mecanismos generadores de deuda: los créditos FAD (del Fondo de Ayuda al Desarrollo) y los seguros de crédito a la exportación otorgados por CESCE (la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación).
Con esa esperanza, recibimos los dos Proyectos de Ley (PdL) que sustentaban tan esperadas reformas. Así, por un lado tenemos el PdL del Fondo de Promoción del Desarrollo (FONPRODE), en el que se nos presenta un nuevo ‘FAD cooperación’. Por otro, el PdL de Reforma del Sistema de Apoyo Financiero a la Internacionalización de la empresa española, en la que se crea el nuevo Fondo de Internacionalización de la Empresa (FIEM), que sería como el nuevo ‘FAD comercial’, y en el que además se pretende dar por reformado CESCE. Antes de su lectura parecía que, por fin, había llegado la hora de la verdad para tan esperada revisión. No obstante, después de leer dichos textos, la decepción no puede ser más profunda. ¿Por qué esta crítica?
Principio de corresponsabilidad
En primer lugar, nos encontramos que los nuevos articulados siguen olvidando el principio de corresponsabilidad del Estado español en la generación de deuda. No tan sólo eso, sino que con estas leyes se crean dos nuevos instrumentos generadores de deuda, como son el FONPRODE y el FIEM, sin ninguna limitación real en cuanto a países ni sectores. Ello contradice el espíritu de la Ley de Deuda, que pretendía cancelar la deuda de los países más empobrecidos y más endeudados para sacarlos de esa situación. Es un contrasentido que ahora se permita volver a endeudarlos.
Asu vez, los mecanismos de evaluación, control, rendición de cuentas y participación de la sociedad civil, del todo necesarios para garantizar que los créditos que se otorguen no provoquen nueva deuda ilegítima, son del todo insuficientes y escasos, principalmente en lo que se refiere a la regulación del FIEM. En efecto, los PdL no establecen los necesarios instrumentos de evaluación ex ante, durante y ex post para cada uno de los proyectos, como tampoco suficientes instrumentos de control y rendición de cuentas (con mecanismos legales de sanción), que garanticen la total transparencia y la participación de la sociedad civil, para evitar así posibles fraudes, casos de corrupción y/o malversación de fondos públicos. Por último, se valora muy negativamente que en realidad no se cuestione, ni reforme el papel de CESCE, que es el responsable del 40% de la deuda que el Estado español viene reclamando. De esta manera, se crean y mantienen instrumentos que muy probablemente generan “anticooperación” en los países empobrecidos; es decir, que generarán impactos en sentido contrario al esperado con las políticas de cooperación [1].
Apesar de tal cúmulo de despropósitos, el Gobierno dice que se ha desquitado de los errores del pasado. Así, se afirma que efectivamente se separa la AOD de cualquier interés comercial de promoción de la empresa española. De esta manera, mientras el FONPRODE sería el nuevo instrumento de AOD, con el que se dota la Secretaria de Estado de Cooperación Internacional, el FIEM es tan sólo una herramienta comercial de apoyo a la internacionalización de la empresa española. Con ello, se podría pensar que por fin se “ordena” la casa, ya que se separa comercio de ayuda. No obstante, esto no es así, dado que el FONPRODE contempla todavía demasiados instrumentos en uno: donaciones a Estados, contribuciones a organismos multilaterales no financieros, aportaciones a programas y fondos de estos mismos organismos, aportaciones a fondos de instituciones financieras internacionales (IFIs) y concesión de créditos desligados (en términos concesionales) a Estados y empresas de capital de origen extranjero. Asimismo, el Ministerio de Economía y Hacienda continúa teniendo mucho que decir en el FONPRODE, aún tratándose de una herramienta con clara vocación de cooperación, ya que éste contempla aportaciones a las IFIs y mecanismos de crédito. De nuevo, demasiados instrumentos, demasiados objetivos, demasiados intereses, demasiados actores, demasiado desorden.
Asimismo, a pesar que queda claro que el objetivo del FIEM es internacionalizar la economía española mediante créditos comerciales ligados a la compra de bienes y servicios españoles, ello no impide que el FIEM (y la posible cancelación de la deuda que se origine en el futuro) siga contabilizando como AOD. Con ello, se podría decir donde “dije FAD digo FIEM”. ¿Para esto, tanta espera?
Auditorías, instrumento necesario
Todo este desaguisado se podría haber evitado si la Ley de Deuda en su momento hubiera contemplado el principio de corresponsabilidad del Estado como acreedor en la generación de deuda, marco que nos hubiera permitido incluir la realización de auditoría sobre el FAD y el CESCE. Estas auditorías, que sí se han llevado a cabo en países como Ecuador y/o Noruega, siguen siendo del todo necesarias ya que tan sólo mediante este instrumento es posible conocer cómo se originó la deuda reclamada, cómo se desarrollaron los proyectos, cuál fue su impacto real sobre los pueblos empobrecidos, si realmente ayudaron o no al desarrollo de los mismos, etc. En caso de haberse tenido en cuenta en el momento de la reforma, no sólo sabríamos si lo que se reclama es legítimo o no, sino que entenderíamos mejor por qué no funcionan determinados proyectos y cuáles han sido los errores cometidos. A partir de aquí, se podría mejorar la calidad de nuestra cooperación con el Sur. Una evaluación exhaustiva nos hubiese permitido incluso llegar a la conclusión de que lo correcto habría sido la abolición de dichos mecanismos, tal y como ocurrió en Gran Bretaña en 1997, después de una evaluación rigurosa del Aid and Traid Provision (créditos FAD británicos al uso) [2].
Esto es más grave aún, ya que la necesidad de contemplar el marco de corresponsabilidad, establecer auditorías y crear mecanismos internacionales de arbitraje para dictaminar sobre la deuda ilegítima ya está en la agenda internacional. Así, además de un amplio número de redes y campañas internacionales que defienden la necesidad de que esto se tenga en consideración, los informes publicados por Naciones Unidas también lo consideran. En efecto, en el informe del experto independiente de Naciones Unidas remitido a la Asamblea General sobre las consecuencias de la deuda externa se expresa que “es necesario integrar el concepto de corresponsabilidad de los acreedores en las respuestas mundiales a la crisis de la deuda para hallar una forma justa y duradera de resolver la situación y evitar una recurrencia del endeudamiento dudoso”. Asimismo recomienda que “los países acreedores deberían considerar la posibilidad de realizar auditorías de sus carteras de préstamos con miras a determinar objetivamente si todos los préstamos se han contraído y utilizado no sólo de manera compatible con sus políticas nacionales de cooperación para el desarrollo y principios de derechos humanos universalmente reconocidos, sino si además apoyan las prioridades de desarrollo de los países deudores” [3]
Entendemos, pues, que la contemplación de dicho marco es apremiante, más después de conocer algunos datos sobre la ejecución de los FAD y CESCE. Así, según lo investigado por el Observatorio de la Deuda en la Globalización “los créditos FAD han financiado numerosos proyectos que sólo han servido para engrosar las cuentas bancarias de los dirigentes y empresarios partícipes, han apoyado dictaduras o regímenes no democráticos, se han destinado a proyectos social y medioambientalmente dañinos en los países receptores o han atentado contra los derechos fundamentales de los pueblos que hoy los están pagando. Es decir, se trata de deudas de cobro ilegítimo [4].” Un ejemplo de ello es el 100% de la deuda reclamada al Chad. Esta deuda tiene su origen en dos créditos que sirvieron para rehabilitar y ampliar un hotel de lujo en un país que se encuentra entre los diez más empobrecidos del planeta. También se han denunciado proyectos inconclusos con desviaciones de fondos, pagos de comisiones, evidencias de corrupción en Nicaragua y El Salvador o la venta de armas a Angola, Somalia o Indonesia. Por otro lado, a pesar de la aplastante falta de transparencia de CESCE, ha sido posible sacar a la luz algunos de sus proyectos asegurados en países del Sur con gran impacto social y medioambiental, como el de las Tres gargantas en China. En Irak, CESCE continúa reclamando la cantidad de 100 millones de euros, adquiridos por Sadam Hussein, una deuda con origen odioso que debería ser cancelada.
Cambio de rumbo
Todo lo expuesto hace pensar que, tal vez, para este viaje no hacían falta alforjas. Por eso, es imprescindible un cambio de rumbo de 180 grados en la política de gestión de deuda. En este sentido, los PdL deben garantizar la no utilización de créditos ni de seguros de crédito en países de menor renta que la española, por una cuestión de coherencia de políticas, sobre todo con la Ley de la Deuda. Tampoco se debería contribuir con fondos públicos a las IFIs dado que las políticas llevadas a cabo por estas instituciones han incidido de manera negativa en las economías de los países que han seguido sus recomendaciones. Por otro lado, es ineludible que existan mecanismos públicos de control, así como un compromiso para la realización de evaluaciones ex ante, durante y ex post para todos y cada uno de los proyectos financiados mediante los nuevos instrumentos creados. Estos mecanismos deben garantizar la transparencia y participación ciudadana del Estado español y de las poblaciones afectadas en los países receptores de la inversión.
Por último, se hace necesario un cuestionamiento profundo de los mecanismos públicos de apoyo a la exportación para impulsar actividades de transnacionales españolas, ya que actualmente estos no garantizan impactos ambientales y sociales negativos en los países empobrecidos. Por ello, los textos deben contemplar garantías explícitas del cumplimiento de las obligaciones, pactos y tratados internacionales sobre los derechos humanos, económicos, sociales, culturales y ambientales de la población, así como de prevención de la corrupción en todos y cada uno de los proyectos financiados. En este sentido, es vital que también existan mecanismos sancionadores legales en casos de vulneración de derechos humanos y delitos de corrupción por parte de todos los actores que participen en cualquier momento de los proyectos, tanto en lo se que refiere a las empresas como a las administraciones españolas y extranjeras.
Sólo si se considerasen estos puntos se estaría legislando a favor de un nuevo sistema financiero internacional que abogase por un marco de financiación responsable en el que la perspectiva de los derechos humanos y de la persona estuviese por encima de cualquier interés económico.
*Dani Gómez-Olivé es investigador del Observatorio de la Deuda en la Globalización (ODG).
Este artículo ha sido publicado en el nº 43 de la edición impresa de Pueblos, julio de 2010, Especial Multinacionales.
Notas
[1] Para saber más sobre dicho concepto leer: Llistar, D (2009), Anticooperación. Interferencias Norte-Sur. Los problemas del Sur Global no se resuelven con más ayuda internacional, Ed. Icaria- ODG, Barcelona.
[2] Para más información ver: Gómez, C. (dir.), Gómez- Olivé, D. (coord.) y Tarafa, G (200). La legitimidad de los créditos FAD: 30 años de historia, Ed. Icaria-ODG, Barcelona.
[3] Ver más en: http://ap.ohchr.org/documents/dpa ge_s.aspx?s=40
[4] Para saber más ir ver: Créditos FAD: Evidencias de Ilegitimidad en: www.odg.cat/pagina cas.php?id=641 y en el informe sobre las Deudas ilegítimas entre Ecuador y el Estado español: www.odg.cat/navegacas.php?id_pagi na=11&id_publicacions=21&publicacions=3
Fuente: Revista Pueblos, 10 de septiembre de 2010
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